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8月28日新华社发布《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》，该文件是中国城市发展进入新阶段的纲领性文件，标志着中国城镇化从“大规模增量扩张”转向“存量提质增效”的新时代。其核心思想是以人为本，通过内涵式发展和城市更新，全面建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。
《意见》共七部分，二十三条具体工作要求。从城市发展角度，《意见》明确了一个总体目标是，到2035年基本建成现代化人民城市，2030年取得重要进展。两大核心转变：一是发展理念转变，从追求规模和速度转向更加注重质量、效率、公平和可持续性。二是发展动力转变，从依赖土地、资源等传统要素转向依靠创新、文化、治理等新动能。
经过多年的城市化探索，我国也涌现出了一大批具有发展特色的城市群和城市。在快速发展时期，城市发展效率处于优先级地位，相应的规划、协调、平衡、体系建设方面就是未来更加注重的领域。《意见》也给出了三大关键抓手，一是优化城市体系，构建“城市群-都市圈-中心城市-中小城市-县城”的现代化城镇格局，促进大小城市协调发展。二是推进城市更新，作为推动高质量发展的主要手段，重点改造老旧小区、城中村、活化利用存量建筑和低效用地，而非大拆大建。三是提升治理能力，推动城市治理的智慧化和精细化，实现“一网通办、一网统管、一网通享”。可以预见，未来城市发展会更加有序，盲目摊大饼式的及无序竞争式的发展方式将受到遏制。
从房地产市场发展的角度看，《意见》第五条“激活城市存量资源潜力”，第八条“系统推进“好房子”和完整社区建设“的内容，与房地产行业发展密切相关，明确了未来发展图景。
文件第八条是系统推进“好房子”和完整社区建设。加快构建房地产发展新模式，更好满足群众刚性和多样化改善性住房需求。全链条提升住房设计、建造、维护、服务水平，大力推进安全、舒适、绿色、智慧的“好房子”建设。实施物业服务质量提升行动。稳步推进城中村和危旧房改造，支持老旧住房自主更新、原拆原建。持续推动城镇老旧小区改造。坚持人口、产业、城镇、交通一体规划，建设创新型产业社区、商务社区。加快建设完整社区，完善城市社区嵌入式服务设施，构建城市便民生活圈。科学制定实施城市更新专项规划，一体化推进城市体检和城市更新，创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好城市环境，促进产城融合、职住平衡。
这是中央对城市工作中房地产相关工作的具体要求。需要地方政府具体落实相关工作，也是未来行业发展面临的新情况新局面。具体看，各地城市政府可以从多角度来落实相关工作。
一是构建住房供给新体系，从“有没有”转向“好不好”。明确住房供给重点，优先满足刚性住房需求和多样化改善性住房需求。大力推进“好房子”建设，其标准是安全、舒适、绿色、智慧。这意味着要从设计、建造、材料、工艺到后期服务进行全面升级。实施质量提升行动，坚决杜绝豆腐渣工程，做到全链条提升，监管和规范住房的设计、建造、维护和服务各个环节。
二是分类推进存量更新改造，从“大拆大建”转向“精细织补”。其中城中村改造，要稳步推进，注重社会综合治理与空间重塑相结合。危旧房改造，要优先保障安全，支持采取“自主更新、原拆原建”等新模式，尊重居民意愿。持续推动老旧小区改造，从基础类（水电气路）改造向完善类（加装电梯）和提升类（公共服务）延伸。
三是建设完整便民社区，将房子从单一的“居住空间”转向多功能的“生活单元”。这就要做到，补齐服务设施短板，加快建设“完整社区”，标配养老、托育、便利店、菜市场、早餐店、邮政快递站等嵌入式服务设施。构建“城市便民生活圈”，让居民在步行15分钟内能满足大部分生活需求。促进功能混合与平衡，建设创新型产业社区、商务社区，推动“产城融合、职住平衡”，减少通勤压力，激发社区活力。避免建设功能单一、钟摆式交通的“睡城”。
《意见》第五条是“激活城市存量资源潜力”。全面摸清城市房屋、设施、土地等资产资源底数。改造利用老旧厂房、低效楼宇、闲置传统商业设施等存量房屋，建立与建筑功能转换和混合利用需求相适应的规划调整机制。加强和规范存量城市基础设施资产管理，提高运行效能。优化产权归集、整合、置换和登记政策，盘活利用存量低效用地。这项工作要求地方政府从“城市规划管理者”和“资产运营者”的双重身份出发，具体落实相关工作。
一是摸清家底，建立“资产数据库”。开展全域范围内的不动产资源普查，全面摸清辖区内老旧厂房、低效楼宇、闲置商业设施、闲置或低效利用土地的位置、面积、产权、建筑状况、利用现状等底数。建立城市存量资产资源“一张图”数字化平台，实现动态更新与管理。
二是创新规划，打破“制度枷锁”。建立与建筑功能转换和混合利用需求相适应的规划调整机制。这是最关键的一步，意味着要修订僵化的控制性详细规划（“控规”），允许土地用途和建筑使用功能的兼容与转换（如工业用地转为民用商业或文创用地，商业办公转为租赁住房等）。简化规划调整的审批流程，为存量改造项目开辟“绿色通道”。制定新的建筑设计规范和安全标准，以适应老旧建筑改造后的新功能需求。
三是提升效能，盘活“基础设施”。要对现有的市政管网、交通枢纽、公共空间等存量基础设施进行效能评估和数字化管理，通过改造升级、智慧化运维（如接入物联网传感器）提升其运行效率和服务能力，避免重复建设和浪费。
四是优化政策，疏通“产权堵点”。应出台专门政策，解决盘活存量资源中最棘手的产权问题。鼓励分散产权的业主通过成立合作社、委托统一运营等方式，将零散产权归集，便于整体改造和开发。简化产权置换流程，为“原拆原建”项目中的产权重新登记提供便利。明确历史遗留建筑的产权认定办法，实现确权登记。
五是分类施策，靶向盘活“低效用地”。识别不同类型的低效用地（如“僵尸企业”占地、废弃矿区、闲置站场等），制定差异化的盘活方案，如收储再出让、协议置换、转型升级等，将其转化为有价值的城市空间。
《意见》的出台对房地产行业发展也具有深远影响。这一政策导向进一步颠覆并改变房地产行业原有的游戏规则，即从“增量扩张”的“开发商”逻辑转向“存量运营”的“城市服务商”逻辑。
首先，市场重心从“增量市场”到“存量市场”。城市核心区域的土地招拍挂市场的“面粉”（新增建设用地）会减少且更昂贵。房企的主战场将转向存量物业的收并购、改造、运营。这意味着，城市更新、存量改造、不良资产处置将成为未来十年的核心业务赛道。
其次，商业模式从“开发销售”到“持有运营”。高周转、高负债的住宅开发模式早已不再是行业发展主流，未来也不大可能回归。成功的房企需要具备长期持有、精细化运营、资本耐心的能力，通过改造提升资产价值，并依靠租金、服务费、资产增值（REITs退出）来获得回报。资产管理能力将成为企业的核心竞争力。
再次，专业能力要求从“建造商”升级到“综合服务商”。房企需要具备的新能力包括：规划设计能力，需精通既有建筑改造、功能重塑、文脉保护；产业导入与运营能力，能将改造后的空间与文创、科创、商业、养老等产业结合，为其注入持续活力；金融与资本运作能力，需熟悉与存量改造周期长、前期投入大特点相匹配的融资工具（如并购贷、类REITs、CMBS等）；更强的政策解读与谈判能力，需善于与政府沟通，利用好新的规划和政策工具。
总而言之，相关政策为地方政府下达了“摸家底、改规划、通产权”的明确指令，为盘活存量扫清障碍。对于房地产行业而言，这无异于一声发令枪，宣告了一个以运营为核心、以价值提升为导向的“后开发时代”正式来临。能否成功转型，将决定未来十年房企的生死存亡。
来源：中房研协测评研究中心
编辑 ▏古亦馨
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